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    【三農觀察】陳錫文:“城鄉建設用地增減掛鉤”偏離了政策預期目標

    時間:2021-04-22      分享到:
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    在全面建成小康社會與實施鄉村振興戰略的關鍵時刻,十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了關于修改土地管理法的決定,無疑順應了農業農村現代化的核心目標與城鄉融合發展戰略選擇,回應了全面現代化的時代要求。因為土地制度是一個國家經濟社會最基本的制度,農民與土地的關系是一個國家最為重要的生產關系。習近平總書記就強調:“我國農村改革是從調整農民和土地的關系開啟的,新形勢下深化農村改革,主線仍然是處理好農民與土地的關系?!蓖恋厥寝r民之根與農業之本,是農民賴以生存和發展最基本的物質條件,處于農民與國家關系中的核心地位,決定了處理好農民與土地是實施鄉村振興戰略中推進動力變革與制度變革的主線。湖南師范大學中國鄉村振興研究院專程拜訪全國人大農業與農村委員會陳錫文主任,并就農地改革的有關熱點問題進行了專訪。


    陳文勝:土地管理法的修改,比較普遍認同的是,明確了農村集體經營性建設用地容許進入市場,破除了城鄉二元土地制度的法律障礙。而不同的意見認為,管理范圍是國有土地的城市房地產管理規定基本上就沒有修改,否則,一旦農村集體土地入市,就會產生一系列問題。既然允許集體土地入市就應修改憲法,就是城市的土地可以實行國有,也可以實行集體所有。集體所有土地不能進入城市中心和公共事業,但能不能進一部分到城里來?尤其在城鄉結合部,兩種公有制能否不非要由規劃一刀切地劃一條線?隨著生產力的發展和社會公共管理的需要,也不是由規劃定得了的,要允許不同形態的公有制存在。而有些人提到了另外一個問題,如果允許集體所有土地全面入市,要研判會造成什么樣的結果,因為絕大多數城市住房空置率已經非常突出,商品房供應已經非常過剩了,有些城市房價已經跌到比成本還要低,必須特別慎重。


    還有一個就是農民的現實選擇問題,因為入市在中西部一些地方的收益低,市場的不確定性、尤其是現在經濟下行導致市場信心更低,而征地補償標準提高以后,加上社會保障,相比之下變現更快,因而農民征收意愿更高,改革缺乏動力。因此,哪一套制度好?如重慶把地票擴大到全市,當時普遍叫好,后來供大于求而價格快速下跌,幾十萬畝地票指標賣不出去了,反而對農民的利益造成了傷害。什么樣的改革能夠真正讓農民獲得紅利?


    有一些對耕地紅線政策有不同意見,認為嚴格保護耕地是什么年代提出來的,耕地紅線到現在還有多大重要性?認為提出的時候的土地調查是18.3億畝,2009年第二次土地調查的時候已經變成20億畝了。到2013年十八屆三中全會以后,明確實際耕地是20億畝,離紅線還差得很遠,而且大規模的占用耕地的年代已經過去了,工業化已經進入后期,拿出宅農村19萬平方宅基地的三分之一流轉起來,就足以滿足城市用地建設,可以讓城市的地價降下來、房價降下來。其中一個學者就提出,雖然中國人口密度比發達國家、發展中國家、甚至低收入國家要高,但城市人均建設用地的標準遠遠低于世界平均水平,僅占全國國土面積4.1%,而美國是5.8%,英國是8.3%,日本是8.9%,居住用地就更低。土地修法應該體現現實性、時代性,應該體現當前面臨的主要的任務、主要的矛盾,應當滿足人民對美好生活的需要。認為總書記說過話,禁止城市居民到農民去圈大院、搞大別墅,但總書記確實沒有說不能搞商品住宅開發。既然地為什么要人為地作繭自縛?農村那么多宅基地為什么不搞活?城里人想下鄉,為什么就不給塊地?農民也是中華人民共和國公民,憑什么城市里邊可以多套房,農民只有一套房?城市里邊一百平米,二百平米,三百平米,農民為什么不能?城市土地可以搞商品化,農民建設用地為什么就不能搞商品化呢?這些意見非常尖銳。


    陳錫文:按現行土地管理法的規定,“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。但是,符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業,因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外?!边@即是說,只有當農村集體經濟組織自身有非農業建設需要時,才能夠經批準依法使用本集體經濟組織的土地;非本集體組織的任何單位和個人,都不得使用農村集體經濟組織的土地進行非農業建設;但當鄉鎮企業發生破產、兼并等情形時,為了處理債權債務,其符合規劃、依法取得的農村集體經濟組織建設用地使用權,可以依法轉讓。而允許農村集體經營性建設用地入市,首先就突破了現行法律的上述規定,這是對我國建設用地管理制度進行改革的嘗試。


    1.農村集體經營性建設用地的由來


    陳錫文:農村集體經濟組織的建設用地,大體上可以分為三類:鄉鎮企業用地、農民宅基地、鄉村公共設施和公益性用地,其中用于經營性活動的建設用地,是鄉鎮企業建設用地。按我國現行《土地管理法》的規定,農村集體經濟組織以外的任何單位和個人,不得使用農村集體土地進行非農業建設;但鄉鎮企業在發生破產、兼并等情形時,其符合規劃并依法取得的建設用地使用權可以依法轉移。


    這就提出了一個問題,如果鄉鎮企業并沒有發生破產、兼并等情形,而是因故停產、歇業,其閑置的建設用地可否對外轉讓使用權?2008年10月,中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》,首次觸及了此問題,提出:“逐步建立城鄉統一的建設用地市場,對依法取得的農村集體經營性建設用地,必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權,在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益?!边@里使用的農村集體經營性建設用地的概念,指的就是鄉鎮企業建設用地。之所以要突出“經營性”,本意就是要排除農村宅基地、公共設施和公益性建設等非經營性建設用地。而2013年11月,中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中,進一步提出:“在符合規劃和用途管制前提下,允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價?!庇纱?,經黨中央、國務院批準,并經全國人大常委會授權,自2015年起,在全國33個縣級行政區劃內,先后開展了對農村集體經營性建設用地使用權進入市場的改革試點工作。


    2.農村集體經營性建設用地入市試點的意義和價值


    陳錫文:允許農村集體經營性建設用地入市,就可以相應減少國家對農村集體土地的征收;可以探索對集體建設用地使用權轉讓中的增值收益如何在國家、集體、個人三者間合理分配;可以探索如何將不屬于公共利益的建設用地逐步退出國家征收的范圍,等等。這符合黨的十八屆三中全會決定提出的改革要求:“縮小征地范圍,規范征地程序,完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍,減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制,合理提高個人收益?!笨梢哉f,農村集體經營性建設用地入市,與國家征地制度的改革,是一個問題的兩個側面,推進農村集體經營性建設用地入市,也是在推進國家征地制度的改革。


    問題是,被允許入市的農村集體經營性建設用地,其前提條件是“符合規劃、依法取得”。而從社隊企業到鄉鎮企業再到當下,集體經營性建設用地從形成到現在,年代久遠,很多情況已經時過境遷。當年興辦鄉鎮企業是“村村點火、戶戶冒煙”,當時批準其使用的建設用地,也許符合當時的規劃,但這么多年過去,這些建設用地能否符合當下的規劃,則很可能就未必了。同時,有些現存的集體經營性建設用地,在當時就未能按程序依法取得過土地使用權。所以,真正符合進入市場條件的農村集體經營性建設用地,其數量有限。據自然資源部公布的情況,到2018 年3月底,33個改革試驗區共查明農村集體經營性建設用地11.9萬宗,面積141.5萬畝;但目前已經入市轉讓使用權的共812宗,面積1.6萬畝,[1]所占比重很低。


    為什么會出現這樣的情況?主要原因有以下幾個方面,一是多數農村集體經營性建設用地仍在使用中,不可能轉讓土地使用權;二是有相當部分集體經營性建設用地不具備“符合規劃、依法取得”的前提條件;三是在33個縣級行政區劃內,共有141.5萬畝農村集體經營性建設用地,每個縣(市、區)平均近4.3萬畝,約28.6平方公里,如果這些農村集體經營性建設用地,真在短時期內全部進入當地的建設用地市場,那就不僅難以消化,而且很可能會沖垮市場。但無論如何,這項試點仍然很有意義、很有價值。


    第一,通過農村集體經營性建設用地入市,顯示出了當地土地的市場價格與征地補償之間的差距。如江南某一試點縣,拍出的第一塊農村集體經營性建設用地,按規劃被用于旅游賓館建設,均價為每畝50多萬元,扣除30%的“土地增值收益調節基金”后,農村集體經濟組織實際獲得每畝土地使用權出讓金30多萬元,遠高于當地政府在征收土地對農民的補償標準,況且該土地并沒有因此而改變農村集體經濟組織的所有權,出讓的土地使用權到期后,集體經濟組織可以收回土地使用權再次出讓。集體經營性建設用地入市與國家征收土地之間利益分配的明顯差距顯現出來了,這就將倒逼著政府加快對土地征收和補償制度的改革。


    第二,測算出了如何合理分配土地改變用途后的增值收益。如上所述,農民集體土地的使用權,在建設用地市場拍出的使用權出讓金,當地政府為什么要收取30%的“土地增值收益調節基金”?因為政府要為這宗土地的開發和項目建成后的營運提供必要的水、電、路、氣等基礎設施,沒有這些基礎設施,這宗土地將毫無價值。


    土地在改變用途過程中的增值收益如何分配才合理,是個非常復雜的問題。單個項目的測算還相對容易,而成片開發的測算難度就相當大。如城市拓展、新區開發等,動輒都是幾千畝、上萬畝的征收土地。但征收來的土地并非都可以收取出讓金,如路、電、水、氣等基礎設施用地,社會管理機構用地,科技、教育、衛生、文化等公益設施用地,公園、綠地、水面等生態環境用地,等等。這樣,扣除上述用地之后,能夠出讓使用權的城市經營性建設用地,一般都不可能達到全部被征收土地的一半。因此,出讓城市經營性建設用地使用權所取得的出讓金,就必須承擔上述全部基礎設施、公共設施、公益設施等用地的征地、拆遷、安置等補償費用,以及上述所有設施的建設費用。于是,被征收的土地就必須有一個成本合理分攤、增值收益分配的機制。但是,被征收的土地,由于所處的位置不同、征收的時間不同,它們之間的成本、收益差別很大,因此,要建立起對每宗土地的成本合理分攤、增值收益合理分配的機制,確實面臨很大挑戰。但是,現階段建立兼顧國家、集體、個人三者利益的土地增值收益合理分配機制,關鍵是應當體現出黨的十八屆三中全會決定的要求:“合理提高個人收益?!?/p>


    第三,提出了合理配置城鄉之間建設用地的重大問題。我國各省、區、市對處于不同地貌的農民住房建設,都規定有不同的宅基地占地標準;國家對城市、縣城和建制鎮也規定有不同的人均占地標準,但是,由于城鄉土地利用總體規劃和建設規劃的不健全,尤其是絕大多數村莊都缺乏土地利用和建設規劃,再加上對閑置、廢棄或低效利用的建設用地缺乏有效的二次開發利用制度,因此在總體上造成了建設用地供給短缺和閑置并存的結構性矛盾。


    陳文勝:關于征地也同樣存在著不同的意見。這次對土地征收的公共利益范圍明確界定為六種情形:軍事和外交需要用地、政府組織實施基礎設施建設、公共事業、保障性安居工程、成片開發建設及法律規定可征收農民集體所有土地的其他情形等需要用地的,可征收農民集體土地。好的評價是有效地防止無限擴大公共利益范圍,保障了農民的合法利益。但也有意見認為,現在城市發展不就是工業開發、住宅開發嗎?住宅占了城市百分之三四十的景觀,需要遵守城市統一規劃,就存在社會公共利益。因此,既沒有純粹的公共產品,也沒有純粹的私人產品,一定要進行公共利益區分,就只能根據一定發展階段的經濟社會發展來確實。


    特別是地方政府面對面對各種實際困難的時候,比如說GDP不能負增長就需要投資,就得招商引資,就需要搞基礎設施建設。我們現在還不能學習發達國家,因為他們已經充分現代化了,很少需要征地了。同時,地區差異很大,一些地方工業化和城鎮化基本上達到了西方發達國家的水平,不需要這么大的征地的量,是不是應該縮小范圍?對征地的范圍很模糊,給地方政府的自由裁量權太大。


    3.“城鄉建設用地增減掛鉤”偏離了政策的預期目標


    陳錫文:進入新世紀以來,由于農民外出務工經商人員增加,人們對農村村莊“空心化”、農民住房閑置的問題高度關注,由此催生了“城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”的思路。[2]應當說,按照農業人口逐步城鎮化的趨勢,這種城鄉建設用地增減掛鉤的思路,無疑是符合發展規律的,但是,作為具體政策措施要落地貫徹執行,卻面臨著相當復雜的情況。因為農民從外出務工經商,到開始在城鎮常住,再到在城鎮安家落戶,最后融入城鎮成為市民、舍棄在農村的住房,需要經歷一個相當長的過程,往往并非一代人即可完成。在這個過程中,城鄉建設用地的增減掛鉤,至少在時間上很難同步。但是,一些地方為了滿足城鎮建設用地的需求,以“城鄉建設用地增減掛鉤”的名義,強拆村莊,把騰退出來的農村建設用地指標置換進城使用。


    習近平總書記曾指出:“推進農業轉移人口城鎮化,要堅持自愿、分類、有序。自愿就是要充分尊重農民意愿,讓他們自己選擇,不能采取強迫的做法,不能強取豪奪,不顧條件拆除農房,逼農民進城、讓農民工‘被落戶’、‘被上樓’。分類就是中央提出要求,各省、自治區、直轄市因地制宜制定具體辦法,可以采取積分制等辦法,成熟一批,落戶一批。有序就是要優先解決存量、優先解決本地人口,優先解決好進城時間長、就業能力強、可以適應城鎮產業轉型和市場競爭環境的人,使他們及其家庭在城鎮扎根落戶,有序引導增量人口流向?!盵3]他還指出:“城鎮化是城鄉協調發展的過程。沒有農村發展,城鎮化就會缺乏根基。有些地方錯誤理解城鎮化和城鄉一體化,干了一些‘以城吞鄉’、‘逼民上樓’的事,嚴重損害了農民利益。城鎮化和城鄉一體化,絕不是要把農村都變成城市,把農村居民點都變成高樓大廈?!盵4]他在這里強調的,是城鎮化的進程必須以“人”為中心,切不可以“地”為中心。但一些地方在理解和貫徹“城鄉建設用地增減掛鉤”的思路時,顯然違背了這個原則。


    我國現行的建設用地制度,除了必須符合規劃、實行用途管制之外,至少還有兩項很重要的規定,一是實行總量控制,即國家每年根據需要和可能,下達年度新增建設用地指標。年度新增建設用地指標,高峰時超過800萬畝,經濟進入“新常態”后逐步調減,近幾年為600—700萬畝。年度新增建設用地中,對征收農村集體土地,尤其是對占用耕地的數量都有明確規定。二是建設占用了耕地,必須實行“占補平衡”?!锻恋毓芾矸ā芬幎ǎ骸皣覍嵭姓加酶匮a償制度。非農業建設經批準占用耕地的,按照‘占多少,墾多少’的原則,由占用耕地的單位負責開墾與所占耕地的數量和質量相當的耕地。沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的,應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費,??钣糜陂_墾新的耕地?!蓖瑫r,《土地管理法實施條例》還規定:“地方各級人民政府應當采取措施,按照土地利用總體規劃推進土地整理。土地整理新增耕地面積的百分之六十可以用作折抵建設占用耕地的補償指標?!边@即說,經批準建設占用的耕地,占用者必須補償相應的耕地;補償耕地,可以開墾新的耕地,也可以通過土地整理新增耕地,但通過土地整理新增的耕地,在折抵占用耕地的補償指標時,須打六折。這里有兩條原則是清楚的:一是建設占用耕地必須經過批準,即獲得新增建設用地指標、辦理耕地轉用手續,并補償相應的耕地;二是通過土地整理方式將新增耕地折抵占用耕地指標的,須打六折。但在實行“城鄉建設用地增減掛鉤”中,許多地方都沒有貫徹上述兩項原則。


    一是在沒有獲得新增建設用地指標的情況下,通過“增減掛鉤”,擅自增加新增建設用地。本來,“增減掛鉤”是建設項目經批準占用耕地后,實施“占補平衡”的一個具體途徑,因此,實施“占補平衡”必須先獲得新增建設用地指標。但不少地方的實施過程卻是“逆向操作”,即并沒有獲得新增建設用地指標,自己到農村去拆房、并村,并將因此整理出來的耕地面積直接作為當地城鎮新增建設用地的指標,這就使得實際使用的新增建設用地總規模,大大突破了國家下達的年度指標。如一些中心城市(省會城市、地級市)為了招商引資,將國家下達的新增建設用地指標全部留在市區,而對下轄各縣(市、區)的新增建設用地,要求通過“增減掛鉤”去自行解決。于是,對不少縣(市、區)來說,用地制度就演變成在農村拆出多少建設用地,就可以在城鎮增加多少建設用地。本來,國家每年新增的建設用地指標,能夠分到縣一級的,往往只有三、五百畝地。但是,盡管國家指標都被留在了中心城市,但只要能到農村拆房、并村,節約的農村建設用地指標就可以置換為城鎮建設用地的指標,所以反而沒有了制約,想用多少就去拆多少。因此,近些年的縣城甚至建制鎮,有不少都是寬馬路、大廣場,高樓林立,哪里來的那么多建設用地指標呢?很多都是“增減掛鉤”來的。以至不少地方的縣城、縣級市市區乃至建制鎮,都造成了數量可觀的房產積壓,由此形成的經濟社會壓力不可小覷。


    二是擴大了土地整理新增耕地折抵建設用地補償指標的系數?!俺青l建設用地增減掛鉤”的土地來源,是“農村建設用地整理”,這在國發[2004]28號文件中講得是很清楚的。按《土地管理法》的相關規定,農村土地整理的目的,本來是“提高耕地質量,增加有效耕地面積,改善農業生產條件和生態環境?!钡?998年底發布的《土地管理法實施條例》卻規定:“土地整理新增耕地面積的百分之六十可以用作折抵建設占用耕地的補償指標?!倍搅?004年,真開始實行“城鄉建設用地增減掛鉤”后,卻誰都不再提及須打六折的事了。于是就變成了通過對農村建設用地的整理,新復墾了多少耕地,就可以在城鎮增加多少建設用地。


    綜合來看,一是由于“城鄉建設用地增減掛鉤”的土地指標沒有納入國家年度新增建設用地的總指標,二是又沒有“打六折”,三是到農村通過拆房、并村,把農村節約的建設用地指標置換進城,再到指標落地、征地拆遷搞項目開發,在利用這些置換指標進行城鎮建設時,實際就需要在農村拆兩遍、建兩遍房,明顯擴大了建設總規模。因此,在“城鄉建設用地增減掛鉤”到處飄紅的2009—2012年間,據保守估計,年度實際使用的新增建設用地總規模,要比國家下達的指標,超出約四分之一到三分之一。由此也就不難想象,那幾年,央行貨幣的增發,金融機構貸款規模的擴大,地方政府債務的增加,鋼鐵、水泥等建筑材料生產規模的劇增,顯然都不是沒有原因的。因此,城鎮建設用地的盲目擴大,對宏觀經濟穩定的負面影響,決不可低估。2018年中共中央一號文件提出了“改進耕地占補平衡管理辦法,建立高標準農田建設等新增耕地指標和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省調劑機制,將所得收益通過支出預算全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉村振興戰略”的政策,并由國務院辦公廳發出了關于實施上述兩項政策管理辦法的通知。通知中,對實施這兩項政策制定了一系列具體、細致的規定,使得這種通過增加耕地而使農村建設用地指標置換進城的做法,具有了更明確的規范、更嚴格的約束。


    4.亟待破解城鎮建設用地的嚴重結構性矛盾


    陳錫文:我國仍處于城鎮化推進階段,城鎮要發展,就不可能不增加占用土地,但也需要從另一個側面提出問題,即城鎮發展究竟還需要多少土地?從我國的總體情況看,當前城鎮發展中的土地問題,主要矛盾不在總量,而在結構。這種結構性矛盾主要體現在兩方面:一是地域之間城鎮用地的結構性矛盾。表現為人口增長快的大城市和特大城市用地緊張,而人口增長慢甚至人口凈流出的中小城市和小城鎮占用土地過多。據住房和城鄉建設部公布的數據,2016年我國城市建成區總面積5.43萬平方公里,常住人口4.77億;縣城建成區總面積1.95萬平方公里,常住人口1.55億;建制鎮建成區總面積3.97萬平方公里,常住人口1.62億;鄉政府所在地建成區總面積0.67萬平方公里,常住人口0.28億。[5]我國對于城鎮建設用地的標準是:城市人均占用土地不大于100平方米,縣城人均不大于105平方米,建制鎮人均不大于120平方米。以此標準看,目前我國城市、縣城、建制鎮的建成區占地面積不是不夠,而是都已經超標。而2016年全國村莊現狀用地為13.92萬平方公里,[6]占全國城鄉建成區總面積25.94萬平方公里(其中城市、縣城、建制鎮和鄉的建成區總面積為12.02萬平方公里)的53.66%,但我國2017年的農村戶籍人口在全國總人口中的比重為57.65%。因此,過度渲染所謂城鎮建設用地不足、農村村莊建設用地過多,并不符合事實。二是城鎮內部用地的結構性矛盾。城鎮建成區內,工業、倉儲等用地比重偏高,而住宅和服務業等用地比重偏低,這是普遍性的現象。導致這種城鎮內部土地利用結構失衡的原因,既有我國處于工業化加速發展階段的特殊原因,更有供地價格的形成機制被嚴重扭曲等普遍性原因。各地為了招商引資,大多把工業用地的價格壓得很低,基本上都只相當于當地住宅和商貿用地價格的八到十分之一。更何況,有些地方為了吸引所謂知名企業,在本來就已經壓得很低的工業用地價格上,還采取進一步降價、甚至實行零地價供地做法。于是,工業企業往往大量占用土地(尤以各類“園區”內的企業為盛),結果是造成大量土地的低效利用甚至閑置。習近平總書記在2013年底曾指出:“目前,城鎮工礦建設用地中,處于低效利用狀態的有五千平方公里,占全國城市建成區的百分之十一?!盵7]工業用地的供地價格過低,其征地、拆遷、安置的成本如何補償呢?早先當然是靠壓低對農村集體土地征收的補償,但到了一定程度就壓不下去了;于是就只能抬高對城鎮商貿、住宅用地的供地價格,以此來求得征地成本與土地出讓金收益總體上的財務平衡。顯然,工業用地的低價格,是靠犧牲農民和市民的利益換取的,因此也是難以持續的。習近平總書記曾指出:“今后,城鎮建設用地特別是優化開發的三大城市群地區,要以盤活存量為主,不能再無節制擴大建設用地,不是每個城鎮都要長成巨人,腰圍都要不斷擴大?!薄案鞯貐^要結合實際減少工業用地,適當增加生活用地特別是居住用地,切實保護耕地、園地、菜地等農業空間,劃定生態紅線。要調整城市建設用地中工業用地和居住用地比價不合理問題,堅決杜絕工業用地零地價甚至倒貼的現象?!盵8]


    由此可見,當前我國城市建設用地中的突出矛盾,是城市內部的用地結構性矛盾,這個矛盾的主要方面,是工業用地的比重偏高,癥結在于工業用地的定價機制被嚴重扭曲。因此要抓住我國經濟從高速度增長向高質量發展轉變的歷史性機遇,加快轉變在追求高速增長階段形成的思維慣性,大力調整城鎮內部的產業結構和用地結構,加大對城鎮廢棄土地、閑置土地和低效利用土地的二次開發力度,著力盤活城鎮土地存量,全面提升城鎮土地利用效益。否則,農村的土地被征收得再多,也是填不滿城鎮建設的胃口的。當然,農村村莊的建設用地現狀中,也存在著不少不合理現象。但是,對農村村莊建設用地的整理,應當更多地用于復墾為耕地、退還給生態用地,以及留給農村發展新產業、新業態和一二三產業融合發展使用,而不是一味地將其置換為人均用地已經超標的城鎮作為新增建設用地指標。


    陳文勝:地方政府對土地利益分配的絕對主導權,主要是建立在城鄉發展規劃權的基礎上。有專家調研發現,一些城市規劃基本上不以堅持和保障土地合理利用為前提,土地規劃說調整就調整,甚至授權給房地產開發商,房地產開發商要求怎么建就怎么建,能給多少用地指標就給多少用地指標,所謂規劃的控制性主要是服務于地方政府的賣地。地方政府可以把符合工業化、城鎮化需要的農村土地,優先規劃為順利入市的集體經營性建設用地,還可把不屬于政府開發范圍的集體經營性建設用地,規劃為公共用地、綠化用地。那么,農民和村集體的利益就只能靠邊站了。


    在具體的規劃上,鄉村與城市也大不一樣,城市政府對城區土地收益有總量平衡,住宅、商業、廣場、綠化的規劃在整體利益之下能夠協同一致。而鄉村主體多元、利益多元,長期以來就缺乏土地利益總量平衡的分配機制,具有絕對規劃主導地位的地方政府,尤其是處于工業化中期的中西部地方政府,在工業化、城鎮化進程中很難以堅持優先農業農村發展的原則,特別是難以優先農民和村莊發展,必然導致與農民利益的矛盾沖突。鄉村作為一種具有獨特性的自然景觀,建筑物之間本來就有較遠的距離,而非城市那樣的密集建筑群,特別是鄉村振興中的新產業、新業態的發展有特定的規律,本身就需要大量的配套用地。但是不少地方的規劃政策,要求在山水與田野的集體經營性建設用地,必須配套城市建筑標準的距離和綠地,不跨過這個高門檻就不讓入市,如此這般鄉村何以振興?


    由此可見,農村土地改革的頂層設計要有方向性和原則性,不能太細,更不能一刀切。中國有東部、中部、西部,各個地區情況不一樣。即使湖南一個省的范圍,長、株、潭的各個縣區也不一樣,湘西、湘南、湘北就更不一樣。同時,鄉村振興不是每一個村莊都能夠振興,有些村莊會自然消亡,屬于國家鄉村振興規劃中明確的“搬遷撤并類村”,就不一定要規劃過多的土地再造一個“空心村”。在一些城市快成為“空心城”的情況下,哪還有稀缺的土地資源去建設空心“模范村”。所以,整個區域人口向哪里集中,中心村、特色小鎮、區域城市中心怎么布局都要深入研究,農村土地改革要建立在區域發展的規劃基礎之上。在村莊內,如何統籌布局生活空間、生產空間、生態空間;哪些是非農地,哪些是農地、林地?怎么集中,又往哪里集中?怎么進行耕地整理?都需要建立在可持續發展的基礎上,不能為了階段性工作目標迷失了未來的戰略遠景。


    注釋:

    [1]據2018年5月28日《國土資源報》。

    [2]《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發[2004]28號)?!肮膭钷r村建設用地整理,城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤?!?/p>

    [3] 習近平《在中央城鎮化工作會議上的講話》,2013年12月12日?!妒舜笠詠碇匾墨I選編(上)》,第594頁。中央文獻出版社出版,2014年9月第一版。

    [4]同上書。第605頁。

    [5]住房和城鄉建設部:2016年城鄉建設公報。

    [6]同上。

    [7] 習近平《在中央城鎮化工作會議上的講話》,《十八大以來重要文獻選編》,第597頁。

    [8]同上。


    來源:陳文勝,《論道大國“三農”——對話前沿問題》,中國農業出版社 2021年4月。

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