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    獨家 | 江蘇高院羅有才法官:對PPP爭議解決的一點思考

    時間:2022-03-10      分享到:
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    本文作者:江蘇省高級人民法院 羅有才法官,本文系作者本人根據其應邀參加上海國際仲裁中心4月15日舉辦的“PPP項目爭端解決與預防”論壇發言稿整理。


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    一、PPP爭議的趨勢

      

    (一)PPP爭議的數量不斷增加。  

    根據財政部PPP中心全國PPP綜合信息平臺發布的數據顯示,截至2016年12月末,全國入庫項目11260個,投資額13.5萬億元。其中,已簽約落地的1351個,投資額2.2萬億元;與年初相比,無論是項目落地的數量,還是投資規模,都增長了4倍多。PPP項目雖然在多數領域取得了巨大的成功,但在少數地區和領域亦出現了不成功的案例,如作為國家體育場的“鳥巢”曾被認為是一個成功建成的PPP項目,但由于項目建設方案、運營管理經驗、配套商業設施等問題,導致項目最終不成功。因此,隨著PPP項目數量的快速增長,PPP項目的不規范實施和風險亦進一步凸顯。從人民法院受理的政府與社會資本合作的案件數量來看,糾紛的數量近年來呈不斷增長的趨勢。

      

    (二)PPP爭議的領域和類型呈出多樣化趨勢。  

    從近年來地方各級人民法院和最高人民法院審理的地方政府與社會資本合作的案件來看,主要集中在城市污水處理、供氣供暖、公路建設等領域,案件類型主要集中在民事、行政訴訟領域,其中民事案件主要涉及項目回購款及違約責任等主張,行政案件主要涉及針對政府的規劃調整及要求判令政府強制接管、回購等行政行為違法等方面。于此同時,應當注意到的是,有的社會資本為了給政府施加壓力,擅自停運污水處理項目,致使污水未經處理直接排放,導致環境污染事故發生,有的甚至涉嫌環境污染刑事犯罪。隨著PPP項目領域的進一步拓展,爭議將涉及更多的領域,案件類型也將出現民事訴訟、行政復議、行政訴訟、甚至刑事訴訟。

      

    (三)PPP爭議的解決難度大。  

    就一些PPP案件的審理中暴露出來的問題來看,政府對于爭議的解決更傾向于基于其管理者角色,運用行政手段來處理糾紛,往往忽視其作為民事主體的角色,導致與社會資本的矛盾進一步加劇。而作為社會資本一方,在糾紛發生時,往往為了維護自己的利益,采取一些不理性的手段,導致雙方矛盾激化,甚至引發群體性事件。由于現階段對于PPP的規范主要還是效力等級較低的一些部委規章,法律層面對此缺少具體的規定,人民法院在解決爭議時可依據的法律規定都較為原則,加上前述當事人之間的矛盾因素,處理難度大。

      

    二、PPP行政爭議與民事爭議

      

    (一)法律和司法解釋的規定。

    1、依據《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第十一項、第十二項的規定,公民、法人或者其他組織認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更解除政府特許經營協議的;認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的,有權提起行政訴訟?!蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第十一條規定,行政機關為實現公共利益或者行政管理目標,在法定職責范圍內,與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議,屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議。公民、法人或者其他組織就政府特許經營協議提起行政訴訟的,人民法院應當依法受理。

    2、《中華人民共和國民事訴訟法》第三條規定人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財產關系和人身關系提起的民事訴訟。

    3、《中華人民共和國民法總則》第二條、第四條規定,民法調整平等主體的自然人、法人和非法人組織之間的人身關系和財產關系;民事主體在民事活動中的法律地位一律平等。

      

    (二)行政爭議與民事爭議的區別。

    一般認為,行政合同行為屬于行政機關針對特定的相對人就特定的行政合同事項實施的,能夠影響相對人法律地位,產生行政法上法律后果的行為,屬具體行政行為,具有行政可訴性。民事合同是公民、法人或者其他組織之間設立、變更或終止民事權利義務關系的協議。行政爭議與民事爭議具有如下區別。

    1、主體及在法律關系中的地位不同。行政爭議的主體是行政機關及行政相對人或利害關系人,雙方的主體地位不平等。民事爭議的主體是公民、法人或者其他組織,雙方主體地位平等。

    2、爭議的法律關系性質不同。行政爭議是針對行政機關及其工作人員在行政管理過程中因行使行政職權而與行政相對人或利害關系人之間的關系。民事爭議是針對民事主體之間人身、財產關系。

    3、訴訟選擇和訴訟時效不同,行政爭議可以先提起行政復議,不服再提起行政訴訟,也可以直接提起行政訴訟。民事爭議則可以直接提起民事訴訟。行政爭議的訴訟時效為收到復議決定書15日內,知道或應當知道作出行政行為之日起6個月內。民事訴訟的訴訟時效期間一般為3年。

    4、審理程序不同。行政案件不適用調解、獨任、反訴等。民事案件可以適用調解、獨任、反訴等。

      

    (三)PPP行政訴訟與民事訴訟。

      

    行政訴訟案例:

    1、起訴行政機關的臨時接管決定違法,如常州中院審理的常州同濟泛亞污水處理有限公司與常州市武進區人民政府請求確認行政機關臨時接管決定違法案,該案屬于針對行政機關行使行政管理職能的具體行政行為不服,屬于行政糾紛。

    2、行政機關要求判令解除合同,社會資本要求確認政府解除合同行為無效,繼續履行合同,返還經營財產及經營權。如最高法院審理的新疆興源建設集團有限公司、和田天瑞燃氣有限公司與和田市人民政府行政合同糾紛一案,最高法院認為,和田市政府解除合同的依據和同意接管行為屬于行政行為。

    3、認為經政府特許經營的其他社會資本侵犯其特許經營權,如最高法院駁回再審申請的商丘新奧燃氣有限公司與商丘昆侖燃氣有限公司侵權糾紛案,最高法院認為界定城市規劃范圍屬于行政職權,在該范圍未經行政機關依法確定前,駁回新奧公司基于此提起的侵權訴訟,并無不當。

      

    民事訴訟案例:

    1、請求行政機關、合同相對人及服務對象承擔土地使用費、返還土地回購款,如常州新北區法院審理的常州市深水江邊污水處理有限公司與建設局、城建公司、排水管理處追償土地使用費糾紛;最高法院審理的沭陽恒通水務有限公司與沭陽縣人民政府資產收購協議糾紛。

    2、請求行政機關支付資產收購、回購款糾紛,如最高法院審理的河南新陵公路建設投資有限公司與輝縣市人民政府管轄權糾紛案;最高法院審理的北京北方電聯電力工程有限責任公司與烏魯木齊市交通運輸局回購款糾紛;最高法院審理的武威漢氏天安環境科技有限公司與甘肅武威黃羊工業園管委會、武威市涼州區黃羊鎮人民政府解除合同賠償損失案。

    3、債權人請求項目公司償還貸款,如湖南高院審理的湖南省高速公路投資集團有限公司與湖南宜連高速公路發展有限公司借款合同糾紛。

    PPP爭議中涉及行政機關規劃、管理 、監督等行政職能的,屬于行政法律關系,常見特許經營授權、項目規劃審批、收費標準確定、對項目公司行政處罰、提前終止、回收、接管項目、對項目征收拆遷決定等。涉及行政機關作為公共產品或服務購買者與項目公司簽訂合同屬于民事法律關系,常見土地獲取及稅費負擔、項目資產權屬、項目收益分配、項目公司欠款、行政機關擔保、項目工程建設、項目收益權質押、項目回購款、違約責任等。

      

    三、PPP收益權質押

      

    (一)法律和司法解釋的規定。 

    《中華人民共和國擔保法》第七十五條規定,下列權利可以質押:(四)依法可以質押的其他權利?!蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用〈中華人民共和國擔保法〉若干問題的解釋》第九十七條規定,以公路橋梁、公路隧道或者公路渡口等不動產收益權出質的,按照擔保法第七十五條第(四)項的規定處理?!吨腥A人民共和國物權法第二百二十三條》債務人或者第三人有權處分的下列權利可以出質:(六)應收賬款;(七)法律、行政法規規定可以出質的其他財產權利。第二百二十八條規定,以應收賬款出質的,當事人應當訂立書面合同。質權自信貸征信機構辦理出質登記時設立。

      

    (二)國務院的相關批復意見及案例。 

    《國務院關于收費公路項目貸款擔保問題的批復》(國函[1999]28號)和《國務院辦公廳關于農村電網建設與改造工程貸款擔保和貸款償還期限問題的復函》(國辦函[1999]64號)及國務院辦公廳轉發國務院西部開發辦《關于西部大開發若干政策措施的實施意見》(國辦發[2001]73號)的相關批復和意見中,均明確公路收費權和電費收益權可以質押,并在后一份文件中提出逐步將收費權質押貸款范圍擴大到城市供水、供熱、公交、電信等城市基礎設施項目以及城市污水處理和垃圾處理等。如四川南充中院審理的中國農業銀行股份有限公司西充縣支行訴四川帥華路業有限公司借款合同糾紛一案,帥華公司以國道212線西充縣城至南部龍鳳段公路收費權作為5988萬元借款本息的擔保質押物,雙方在市交通局辦理了質押登記。福建海峽銀行福州五一支行訴長樂亞新污水處理有限公司、福州市政工程有限公司金融借款糾紛案中,福州市政公司以政府授予的特許經營權為長樂亞新公司向五一支行的3000萬元借款提供質押擔保,同意將該收益優先用于清償長樂亞新公司的債務。

      

    (三)PPP收益權質押的特殊性。

    1、需要辦理審批登記手續。依據前述《物權法》的規定,對于收益權質押的,需要辦理許可手續,質押權設立。辦理質押登記的機構在中國人民銀行征信中心的應收賬款質押登記公示系統進行登記。

    2、權利實現的風險性較大。由于PPP涉及的項目投資規模大、建設和收益周期長,政府政策調整和市場經營風險的不穩定性,導致收益權的質押具有較大的風險。

    3、權利實現方式的現實性和便捷性。PPP收益權的實現不同于一般的權利質押,其權利質押必須是在項目建設完成,項目收費經過審批后才能設定。質權人優先受償無需經過折價、拍賣、變賣等手段,可以直接請求人民法院判決其向債務人收取金錢優先受償其債權。

      

    (四)PPP收益權質押需要注意的問題。

    1、收益權質押沒有辦理審批手續,可能導致項目公司無法使用收益權進行質押貸款。

    2、收益權質押沒有辦理登記手續,可能導致質押權沒有設立。

    3、收益權質押沒有辦理專門的賬戶監管,可能導致質押權落空。

    4、收益權質押沒有注明質押順位,可能與其他質押權存在實現順位沖突。

    5、收益權質押的實現還需要考慮為出質人保留必要的經營費用這一權利限制。

        

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